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沙姆沙伊赫观察|COP27成果一览

媒体:原创  作者:碳汇基金会
专业号:碳汇基金会
2022/11/23 16:20:22

导 语

沙姆沙依赫当地时间2022年11月20日凌晨三点,从19日晚上10点开始经过几轮推迟,《联合国气候变化框架公约》第27次缔约方大会(COP27)/《京都议定书》第17次大会(CMP17)/《巴黎协定》第4次缔约方大会(CMA4)的闭幕全会正式开始,经过短暂休会后,于凌晨四点再次开始,并在20日上午正式闭幕。大会形成了《沙姆沙伊赫实施方案》,作为本次会议的封面案文。

 

本次大会在经济下行、新冠肺炎疫情、能源危机、粮食危机和地缘政治的多重挑战下开幕,面临着发达经济体与新兴经济体之间互信程度下降,但本次大会仍在“损失与损害的资金安排”上取得了突破,在首次将其纳入正式谈判议程后,围绕其相关安排取得了初步成果。虽然欧盟代表团临近闭幕前一度要“离场”来表达对主席案文缺乏雄心的不满,各国仍就适应、损失与损害、资金和减缓议题上取得进展。不仅如此,在早期预警和系统性观测、非缔约方行为主体的行动对于实施行动的加强、气候变化与海洋、森林等生物多样性保护相关领域的协同方面,本次大会也做出了安排,释放了积极的政策信号。正如缔约方们在封面案文中所讲,上述挑战“不应成为气候行动开倒车(backtracking)、倒退(backsliding)或优先次序下降(de-prioritizing)的托辞”。

 

值得一提的是,在气候大会举办期间,G20峰会在印度尼西亚巴厘岛举行,中美领导人也在期间会晤,双方同意重启气候对话,共同推动COP27取得成功。11月16日,二十国集团领导人发表共同宣言,支持全球可持续发展目标,重振多边主义应对发展挑战,并落实《公约》、《协定》和格拉斯哥气候协议,也为大会达成成果注入一支强心针。

 

北京绿研公益发展中心作为本土社会组织,一直跟进并参与全球气候治理。本次大会闭幕后,我们就大会的决议案文的亮点和细节进行了初步梳理和简要分析,与大家共同解读全球气候治理进程的进展。

 

图片

闭幕全会中途休会时,缔约方代表们在紧急磋商 图源:UNFCCC

 

 

沙姆沙依赫实施方案  Sharm el-Sheikh Implementation Plan

11月15日,缔约方谈判代表团团长们(HoD)就闭幕时要宣布的封面案文(cover text)进行了长达三小时的磋商。共同协调员邀请缔约方就一份非正式(non-paper)内容发表看法。对于这份综合性决议,发展中国家缔约方与发达国家缔约方的分歧仍然很大。发展中国家缔约方强调,cover texts需要基于《公约》和《协定》,包括过往已经确认的原则,如CBDR-RC,需要在其中包含认识到各个目标在实施层面的差距,包括减缓差距,要支持发展中国家实现NDCs,适应差距(确立GGA)资金差距。发达国家缔约方则表示封面案文需要重新确认《格拉斯哥协议》,从落实《格拉斯哥协议》的各项目标出发,努力将COP27的案文塑造成格拉斯哥PLUS。

 

17日,主席团再次发布新的长达20页有关封面案文关键要素(key elements)的非正式文件,包含关键要素(key elements),在非正式磋商中,各缔约方纷纷要求提供一个供谈判的精简文本以便进入实质性案文谈判,且不要重复已有内容。18日早上9点,经过再次精简,一份10页的COP27总体框架性决议(COP27 overarching decision)的案文草案发布。

 

20日,经过三轮修改,《公约》缔约方大会COP及《巴黎协定》缔约方大会CMA终于分别通过了各自的《沙姆沙伊赫实施方案》(Sharm el-Sheikh Implementation Plan,后称《方案》),作为本次会议提纲挈领的封面案文(cover text)。COP和CMA的《方案》均注意(notes)到向可持续的消费和生活方式转型以及教育对生活方式转变的重要作用;注意到(notes)确保包括森林、海洋和冰冻圈在内的所有生态系统完整性的重要性,确保生物多样性的重要性,以及在采取应对气候行动时“气候公正”的重要性;认识到(recognizes)保障粮食安全和消除饥饿是根本的优先事项,且粮食生产系统对气候变化的不利影响的特殊脆弱性。IPCC第六次评估报告中也特别提及需求侧拥有巨大的减缓潜力,包括消费端的变革在内,到2050年可以使该领域的温室气体排放减少40-70%。

 

《方案》在序言中还特别提到三点:第一,着重强调(underlines)在实现可持续发展目标的大背景下,迫切需要以全面和协同的方式解决气候变化和生物多样性丧失这两个相互关联的全球危机。第二,认识到气候变化的影响加剧了全球能源和粮食危机,反之亦然。第三,强调(stresses)日益复杂的全球局势及其对能源、粮食和经济形势的影响,以及疫情全球流行对经济复苏造成的额外挑战,不应该作为开倒车(backtracking)、倒退(backsliding)或降低气候行动优先次序(de-prioritizing)的托辞

 

除了序言部分,COP和CMA的《方案》均围绕科学和紧迫性、强化雄心和实施、能源、减缓、适应、损失与损害、早期预警和系统性观测、实施:实现公正转型的路径、资金、技术转让和应用、能力建设、盘点、海洋、森林、强化实施:非缔约方主体的行动这十六条做出了安排。由于各自议程的区别,COP《方案》中分列了农业,CMA《方案》中分列了透明度和《巴黎协定》第六条的安排。

 

科学和紧迫性

在科学与紧迫性章节,《方案》重申了《协定》第二条的温度控制目标(2℃以及1.5℃),并重申(reiterates)在温度上升1.5℃时,气候变化造成的影响将远远低于2℃,决心(resolves)进一步努力将温升限制在1.5℃以内。

 

在《巴黎协定》达成前的几届COP期间,小岛屿国家的政府和民间社会代表曾反复呼吁:小岛屿发展中国家的人民有自己独特的文化与历史,2℃温升世界里其生存环境或将不再适合人类居住,我们或将被迫举国移民,那么我们独有的文化与记忆将难以为继。小岛屿国家反复呼吁,“We want to prosper, not survive”(我们不要在气候危机的世界里勉强维持生存,我们要在气候安全的世界里实现繁荣),最终《巴黎协定》纳入了1.5℃目标。本届大会上,小岛屿发展中国家、最不发达国家、欧盟、环境完整性集团等缔约方集团主张将1.5℃目标作为全球长期温控目标,并使各缔约方的NDCs和长期发展战略(LTSs)与1.5℃温控目标保持一致,以应对气候危机。其他发展中国家认为《协定》目标已经确定,现在的关键在于实施,有力的实施就是雄心的体现。虽然最终案文没有体现小岛屿国家等国家集团的主张,欧盟代表团在闭幕前一度表示“没有案文总比削弱的案文要好”,但总体来看,本段关于紧迫性的文本在《协定》原有目标上增加的决心努力实现1.5℃,是一个平衡各方诉求的折中案文。

 

强化雄心和实施

决心(resolves)根据《公约》、《京都议定书》和《协定》的原则和目标,并考虑本决定、《格拉斯哥气候协议》以及其他相关决定,落实以雄心勃勃的、公正的、公平的和包容的转型迈向低排放和具有气候韧性的发展。

 

能源

强调(Emphasizes)缔约方亟需在所有适用的部门采取立即、深度、迅速和持续减少温室气体排放的行动,如发展低排放和可再生能源等;认识到(recognizes)这前所未有的全球能源危机凸显出能源系统快速转型的紧迫性,需通过在这关键的十年加快向可再生能源的清洁和公正转型等举措,使能源系统更加安全、可靠和有韧性;强调(stresses)构建一个更强健的清洁能源组合的重要性,包括在所有层面发展符合本国国情的低排放能源和可再生能源来提升能源组合和系统的多样化,并支持公正转型。

 

减缓

认识到(Recognizes)将全球温升限制在1.5℃以内需要广泛、深度和持续的温室气体减排,需要在2030年前实现43%的减排进度(相对于2019年的水平);强烈敦促(Strongly urges)尚未通报新的或更新的NDCs的缔约方尽快通报,并在COP28之前提交;

 

呼吁(Calls upon)缔约方加快开发、部署和推广技术,制定政策,向低排放能源系统转型,包括迅速扩大清洁能源发电和能效措施的应用规模,包括努力争取逐步减少(phase-down)未采用捕集与封存措施的煤电和淘汰(phase-out)低效的化石能源补贴,同时基于各自国情向最贫困和最脆弱的国家提供有针对性的支持,并认识到要支持实现公正转型;再次(Reiterates)邀请缔约方采取进一步行动,在2030年前减少包括甲烷在内的非二氧化碳温室气体排放;

 

强调(Emphasizes)保护、养护和恢复自然和生态系统对实现《协定》温控目标的重要性,包括在确保社会和环境保障的同时,通过森林及其他陆地和海洋生态系统发挥汇(sinks)库(reservoirs)的作用,以及采取生物多样性保护行动;

 

20日更新的案文对18日的案文草案中能源和减缓这两部分的内容做了精简和修改。原本在18日更新的10页案文草案中,能源部分也包括“淘汰(phase-out)未采用捕集与封存措施的煤电”和“淘汰(phase-out)和合理说明(rationalize)低效的化石能源补贴”。与格拉斯哥气候协定的文本相比,草案中的这两句相当于一进一退,前半句在格拉斯哥气候协议的逐步减少(phase-down)进了一步,变为逐步淘汰(phase-out),后半句则在格拉斯哥气候协议的逐步淘汰化石燃料补贴中增加了一个“合理说明(rationalize)”,这被视为是对原有案文的削弱。在20日精简后的案文草案中,这一进一退均“悔棋一步”,重新与格拉斯哥案文内容保持一致,并仅放在减缓小节中,从文本来看算是没有倒退(backsliding)。此外,减缓决定中新增了向最贫困和最脆弱国家提供有针对性支持的表述,体现了本次大会特别强调的气候公正和对发展中国家的支持。有关非二氧化碳温室气体的部分,重申了《格拉斯哥协议》中的有关内容,也呼应了全球甲烷承诺。

 

适应

敦促(Urges)缔约方采取一种转型的方式(transformational approach),来提高适应能力、增强韧性并减少气候变化脆弱性;还敦促(urges)发达国家缔约方紧急和大幅增加气候资金规模、技术转让和适应能力建设,包括编制和实施国家适应方案(NAPs)和适应通报(adaptation Communications)。

 

转型性适应(transformational adaptation)与增量性适应(incremental adaptation)相对,前者侧重于对经济社会全系统的转型或多个系统的变革,关注未来和长期的转型,基于对现状的系统性的有效性、公正以及权力平衡的分析与批判。对转型性的方式的侧重反映了目前学界和政策圈对适应问题的认识,即在减缓力度不足的情况下,当前系统的现有适应措施无法确保一个可持续的未来。如IPCC报告指出,面对气候变化引发的复合风险,气候适应需要采取系统性、跨学科的应对方式。本次案文对转型性措施的强调也体现了大会基于气候科学最新进展制定气候政策的精神。

 

欢迎(Welcomes)关于制定全球适应目标(GGA)的格拉斯哥-沙姆沙伊赫工作组在第一年取得的进展,并期待工作组在2023年CMA5完成工作;强调(Stresses)落实为GGA提供一个清晰框架这一任务的紧迫性。在18日的案文草案中全球适应目标(GGA)是单独作为一个小节,在20日的精简版本中被合并在适应议题下。

 

认识到(recognizes)适应基金在气候资金体系中的核心作用,欢迎在本届会议期间提出的新注资承诺,敦促所有出资者兑现承诺,并确保资金来源的可持续性;强调(Highlights)最不发达国家基金(the Least Developed Countries Fund)和气候变化特别基金(the Special Climate Change Fund)在支持发展中国家应对气候变化中的作用。要求(Requests)资金特设委员会准备一份关于适应资金翻倍的报告,供2023年CMA5大会考虑。

 

损失与损害

注意到并且严重关切(Notes with grave concern)在所有区域与气候变化不利影响有关的损失与损害的严重性、范围和频率都在增加,并且已经造成了破坏性的经济和非经济损失,包括被迫流离失所、影响文化遗产、人员流动以及对当地社区生活和生计的影响,并强调对损失与损害做出足够和有效反应的重要性;

 

欢迎(Welcomes)与损失与损害资金安排有关的事项首次进入COP和CMA缔约方会议的审议事项,还欢迎(also welcomes)本次大会关于应对气候变化不利影响相关的损失与损害资金安排的事项的决定;

 

进一步欢迎(welcomes)建立圣地亚哥网络的机制安排,使其能够充分运作,包括支持其在促进技术援助方面发挥的作用。确认(affirms)在2023年前选定圣地亚哥网络的秘书处,并决心通过公开、透明、公平和中立的方式进行选举。

 

损失与损害是本次气候大会的突破性成果,不仅其资金安排首次成为《公约》和《协定》的正式议程,也通过了建立一个新的资金机制的历史性成果,部分回应了发展中国家三十年来的诉求。但同时也要注意到,在谈判的进程中发展中国家缔约方一直呼吁资金机制在2024年能够运行(operationalize),但在最终通过的决定和具体议程的决定草案中,这一时间线都暂时没有包括在内。

 

早期预警和系统性观测

去年格拉斯哥大会上,非洲国家代表反复强调早期预警与系统性观测的重要性,要求在科学和紧迫性章节中增加系统性观测(systemetic observation),认为这对于早期预警和应对十分重要,但最终《格拉斯哥协议》的文本中没有包含上述内容。本次大会上,《方案》首次将早期预警和系统性观测作为一个单独的小节,也体现出非洲主席国的主场关切。

强调(Emphasizes)需要解决全球气候观测系统的现有差距,特别是对发展中国家来说;认识到(recognizes)世界上三分之一的地区,包括非洲的百分之六十,无法获得预警和气候信息服务,需要加强系统性观测(systemetic observation),为减缓、适应和预警系统提供有用和可操作性的信息,以及更好了解适应极限和极端事件归因的信息;

 

欢迎并重申(Welcomes and reiterates)联合国秘书长在2022年3月23日发出的呼吁,即在未来五年内通过普及对极端天气和气候变化的预警系统,来保护地球上的每一个人;并邀请(invites)发展伙伴、国际金融机构和金融机制的运作实体为实施人人享有的早期预警倡议(Early Warnings for All Initiative)提供支持;

 

去年格拉斯哥大会上,非洲国家代表反复强调早期预警与系统性观测的重要性,要求在科学和紧迫性章节中增加系统性观测(systemetic observation),认为这对于早期预警和应对十分重要,但最终《格拉斯哥协议》的文本中没有包含上述内容。本次大会上,《方案》首次将早期预警和系统性观测作为一个单独的小节,也体现出非洲主席国的主场关切。

 

实施:实现公正转型的路径

实施是本届大会的主题,而确保公正转型是推进实施的关键,但目前公正转型议题在政策与实践方面仍面临诸多挑战。在封面案文中,各缔约方决定(Decides)成立一个关于公正转型的工作组,并请SBSTA和SBI就这一工作组提出一项决定草案,供CMA5审议通过。该工作组的执行应作为《公约》和《协定》下相关工作流程的基础和补充,包括MWP;

 

决定(Decides)从2023年CMA5开始,每年召开一次有关公正转型问题的高级别部长圆桌会议,作为公正转型工作组的一部分。

 

资金

资金方面,本次大会也采取了一个基于科学的系统性视角来解决资金这一老大难问题。案文引用了最新研究对气候资金需求以及现有资金规模的数据,以直观的方式呈现资金层面的缺口。此外,案文强调了现有金融系统及其流程存在弊端亟需改革,以便使发展中国家获取气候资金的方式更加畅通、公平和有效。具体而言:

案文强调(highlights)在2030年前,全球每年需要对可再生能源投资约4万亿美元,才能在2050年前实现净零排放。此外,全球向低碳经济转型预计需要每年4到6万亿美元的投资。也强调(highlights)动员这一规模的资金需要金融系统结构和流程的改革,并纳入政府、央行、商业银行、机构投资者和其他金融主体;

 

强调(highlights)动员这一规模的资金需要金融系统结构和流程的改革,并纳入政府、央行、商业银行、机构投资者和其他金融主体;

 

强调(Emphasizes)加速来自发达国家和其他来源对发展中国家的资金支持是强化减缓行动、处理资金获取方式不平等的问题至关重要,包括其成本、条款、条件以及对其经济对气候变化的脆弱性;扩大对脆弱地区、特别是对撒哈拉以南非洲的减缓和适应的公共赠款是具有成本效益的,并且在提高基础能源可及性方面具有高社会回报;

 

注意到(Notes)相对于发展中国家的总体需求来说,全球气候资金总量仍较小,2019年到2020年,全球气候资金流动预估为8030亿美元,占实现2℃或1.5℃温度控制目标所需投资的31-32%,也低于预期的投资机会和气候行动不力而遭受的损失规模。

 

本次大会封面案文对于多边开发性金融机构和国际金融机构的实践与优先事项改革提出了呼吁。呼吁(Calls on)多边开发银行和国际金融机构的股东变革多边开发银行的实践和优先事项,调整和扩大气候资金规模,确保简化获取途径,从各种来源调动气候资金,并确立新的愿景和相应的业务模式、渠道和工具,包括采用一整套从赠款到担保和非债务工具的金融工具,考虑到债务负担,并处理风险偏好,以期大幅增加气候资金。

 

关于新的集体量化资金目标(NCQG),经过磋商,CMA封面案文添加了六段有关NCQG的内容。其中包括:

 

欢迎(Welcomes)NCQG特设工作组联合主席2022年的工作、2022年高级别部长会议对NCQG的审议,以及COP27主席编写的报告;敦促(Urges)发达国家缔约方为绿色气候基金(GCF)第二次注资提供资源,需表明比以往注资的进展,并符合GCF的方案编制能力;决定(Decides)在缔约方、相关组织和利益者之间发起沙姆沙伊赫对话,对强化《协定》第二条下的资金目标及其与第九条的互相补充交换意见,请秘书处在2023年举办两次研讨会,就会议审议情况编写一份报告提交给CMA;

 

与18日版案文草案相比,“制定兑现在2025年前将适应资金翻倍的路线图,包括个别发达国家的年度信息”在20日更新后的案文中被删除。

 

透明度

回顾(Recalls)缔约方最迟应在2024年12月31日前提交第一份两年期透明度报告以及国家清单报告认识到(Recognizes)必须以及时(timely)、充分(adequate)和可预测(predictable)的方式向发展中国家提供更多支持,以执行《协定》强化透明度框架;

 

进度盘点

欢迎(Welcomes)第一次全球盘点的进展,并赞赏地注意到这次盘点的技术对话具有平衡、全面和包容性;欢迎(Welcomes)联合国秘书长在2023年COP28和CMA5之前(即2023年11月至12月)邀请各位缔约方召开一次气候雄心峰会

 

同时,今年的COP和CMA分别将海洋、森林、农业等作为单独的小节纳入封面案文,加强气候变化与生物多样性保护相关的议题以及进程的协同

 

海洋

经过精简,COP封面案文中海洋的内容包括两段。一段是“决定从2023年起,将举行年度海洋与气候变化对话,选择和确定重点专题领域,包括《气候公约》工作方案和所设机构的进展,以整合和加强基于海洋的行动”;

 

COP和CMA封面案文均“鼓励缔约方在其国家气候目标和执行这些目标时酌情考虑基于海洋的行动(ocean-based action),包括但不限于国家自主贡献、长期战略和适应情况通报。”这也是自智利COP启动海洋路径以来,UNFCCC逐步将海洋议题纳入国家自主贡献方案和LTS的一小步。

 

但有关其他海洋与气候变化相关的对话和交流会议,则从精简后的封面案文中删除,包括“敦促”发达国家缔约方增强对发展中国家采取基于海洋的气候行动的支持力度、包括资金、技术转让和能力建设;呼吁多边开发性银行、其他金融机构和私营部门增加对基于海洋的气候行动的资金动员;敦促联合国机构促进国家层面基于海洋的气候行动的协同。

 

关于气候变化中的海洋,欢迎阅读我们上一期内容“气候政策与海洋政策的协同:中德比较”。

 

森林

在CMA通过的12页《方案》中,鼓励缔约方采取行动,包括通过基于成果的交易,执行和支持《公约》已商定的指南和决定中的现有框架,以支持减少发展中国家毁林和森林退化导致的排放有关的政策方法和激励办法,支持森林养护、可持续管理和提高森林碳储量的作用,支持替代政策方法,如促进森林可持续管理等结合减缓与适应效益的方法,同时重申酌情激励这些方法在非碳效益(non-carbon benefits)方面的重要性;

 

CMA和COP的封面案文都提到鼓励(Encourages)缔约方酌情考虑基于自然的解决方案(NbS)和基于生态系统的解决方案(EbA),同时确保社会和环境保障措施;

 

COP的封面案文提到回顾(recalls)在向发展中国家提供充分和可预测支持的前提下,缔约方应按照《公约》第二条所述的目标,集体致力于减缓、制止和扭转森林覆盖率和碳汇损失;

 

农业

农业这一章节仅包含在COP封面案文中,具体来说,欢迎(Welcomes)在沙姆沙伊赫建立为期四年的关于实施农业和粮食安全气候行动的联合工作组,并建立沙姆沙伊赫在线门户网站。

 

强化实施:非缔约方主体的行动

除了缔约方之外,本次封面案文也呼应了《巴黎协定》中有关非国家行为主体的内容,强调其在采取气候行动中的重要作用。今年主席国首次设立了儿童和青年主题角(Children & Youth Pavilion),这得到大会的赞赏并希望之后的主席国可以通过这些方式增强对非缔约方行为主体参与全球气候治理的支持。具体而言:

认识到(Recognizes)原住民、当地社区、城市和民间社会、青年和儿童,在处理和应对气候变化方面的重要作用,强调需要采取多层次的合作行动;鼓励(Encourages)缔约方提高妇女对气候行动充分、有意义且平等的参与,并确保促进性别平等的执行和实施手段,包括充分执行利马性别问题工作方案及性别行动计划,以提高气候雄心,实现气候目标;认识到(Recognizes)青年和儿童作为变革的推动者,在处理和应对气候变化方面的作用,鼓励缔约方将青年和儿童纳入设计和实施气候政策和行动的进程,并酌情考虑将青年代表和谈判人员纳入国家代表团,同时认识到代际公正和为后代保持气候系统稳定的重要性;赞赏(Expresses its appreciation)COP27在促进儿童和青年参与方面的领导作用,包括共同组织了第一个由青年领导的气候论坛(沙姆沙伊赫青年气候对话)、主办了第一个儿童和青年角主题馆、任命了COP主席国的第一位青年特使,并鼓励今后的主席国考虑这样做;赞赏(Expresses its appreciation)儿童和青年团体与主席国一起,共同组织沙姆沙伊赫青年气候对话。

 

在闭幕前的一场新闻发布会上,欧盟国家的市长联盟欢迎案文草案对城市这一非缔约方主体的角色的认同,同时呼吁要健全城市层面获取国际气候资金的便利机制,发挥城市作为气候变化解决方案提供者的潜力。如一位非洲社会组织代表在中非社会组织非正式交流上反复强调的,当前经济社会治理体系难以解决发展的不平等和不平衡的问题;它不善于识别与支持地方的、小型的、分布式的解决方案,也不善于解决最脆弱群体面临的资金、技术与能力建设问题;在此背景下,社会组织等非国家行为主体可以发挥更重要的作用,通过政策研究与交流对话,识别创新性变革的经验与挑战,为促进气候行动所需的政策、资金和技术转让提供助力。

 

在《沙姆沙依赫实施方案》封面案文之外,几个关键议题的决议草案分别在19号晚上先后发布。我们梳理了减缓、适应、资金、损失与损害和性别与气候变化相关议题的决议草案要点。

 

紧急提高减缓雄心和实施工作组  MWP

11月19日晚8:30发布了MWP的决议草案。在上期观察中提到,MWP的分歧在于其性质、与全球盘点的关系、工作组的周期等领域,其中发展中国家主张工作组对于全球盘点的工作提供补充,不应增加新的指标或目标,周期仅1-2年即可。一些发达国家则认为,工作组需要持续到2030年。决议草案中可以看出,发展中国家缔约方与发达国家缔约方在彼此妥协中形成了共识,草案决定(decides)

  • 工作组的实施从COP27(CMA4)后立即开始,并一直持续到2026年的CMA8,并在CMA8上通过一项决定。

  • 工作组应通过集中交流意见、信息和想法来实施,其结果将是非规定性的(non-prescriptive)、非惩罚性的(non-punitive)、促进性的(facilitative)、尊重国家主权和各自国情的。考虑到NDCs由国家决定的性质,工作组不强加新的指标或目标

  • 工作组的运作方式应该与通报连续的NDCs的程序和时间线保持一致。

  • 进一步决定工作组涉及的范畴应包括2006年IPCC国家温室气体排放清单指南的所有部门,IPCC第六次评估报告第三工作组报告中的主题领域,以及相关的便利条件、技术、公正转型以及跨领域议题。

  • 要求SBSTA和SBI的主席任命工作组的两名联合主席,一名来自发达国家缔约方、一名来自发展中国家缔约方,并在此后每两年任命一次

  • 工作组将与缔约方和相关非缔约方的利益相关方进行更积极的对话和互动。

  • 要求秘书处组织以投资为重点的会议,考虑实施减缓措施的成本,动员更多资金,包括用于公正转型的资金,克服获取资金的障碍,并识别NDCs中可行的投资机遇与解决方案,以帮助公共、私人投资者和国际气候资金的提供者,将资金投入在这关键的十年中加强减缓行动的领域。

适 应

全球适应目标(GGA)

各缔约方关于全球适应目标(GGA)的磋商也一直持续到临近闭幕,19日晚9点,各缔约方才通过一版决定草案,且在闭幕当天再次修订。以下介绍20日决定的重点内容:

 

决定(Decides)在格拉斯哥-沙姆沙伊赫工作组下,通过结构化的方法,启动编制GGA框架的工作,以期在CMA5上通过这一框架(即2023年11月至12月);

 

决定(Decides)该框架将指导实现全球适应目标,以及评估实现目标的总体进展,以减少气候变化相关的日益严重的不利影响、风险和脆弱性,并加强对适应行动的支持;

 

进一步决定(decides)框架可能会考虑如下要素:

  • 层面(重复的适应周期):影响、脆弱性和风险评估;规划;实施;监测、评估和学习;认识到资金、能力建设和技术转让方面的支持需要在每个适应周期中考虑;

  • 主题:水;粮食和农业;城市、栖息地和关键基础设施;健康;财产和生计;陆生和淡水生态系统;海洋和海岸生态系统;脆弱的文化遗产;山区;生物多样性;

  • 跨领域考量:国家驱动、促进性别平等、参与性和完全透明的方法;人权方法;代际公正和社会正义;同时考虑到脆弱群体、社区、生态系统和NbS;并以现有最佳科学为基础和指导,酌情包括基于科学的指标、衡量标准和目标;传统知识、原住民的知识和当地知识体系;基于生态系统的适应、NbS、基于社区的适应;减少灾害风险;交叉性方法,以酌情将适应纳入相关社会经济和环境的政策和行动;

  • 信息来源:包括国家报告和通报;最新的IPCC报告;附属机构的报告;《公约》和《协定》相关组成机构的报告;秘书处综合报告;其他来自UN机构和国际机构、支持UNFCCC过程的相关报告;缔约方的自愿提交;区域组织和机构发布的相关报告;其他非缔约方和UNFCCC观察员的提交;

 

决定(Decides)在第二次全球盘点之前评估前面提及的GGA框架决定(Decides)在第一次全球盘点评估GGA总体进展的部分,纳入维度、主题、跨领域考量和信息来源等要素

 

决定(Decides)2023年格拉斯哥-沙姆沙伊赫工作组下的四次研讨会将线下举行,但提供线上参与方式;进一步决定(Decides)2023年第一次工作坊将在不晚于3月时举办、第四次工作坊会将在不晚于CMA5举办前六周时举办;邀请(Invites)缔约方和观察员在2023年2月底前提交对2023年工作坊的贡献,包括与研讨会主题相关的问题;

 

回顾(recalls)去年敦促(urges)发达国家缔约方为圣地亚哥网络的运行提供资金的决定;

 

与第一周讨论时相比,最终通过的决定确定了设立全球适应框架的时间,进一步对2023年工作坊的相关安排,并将GGA的框架纳入了全球盘点的内容中。但是框架仍然没有明确GGA与适应资金的关联。

 

国家适应方案(NAPs)

佛得角、中非共和国、乍得、哥斯达黎加、刚果、利比里亚、马达加斯加、尼日尔和塞拉利昂于2021到2022年度提交了国家适应方案,目前全球共有40个国家提交了此方案。

 

大会通过的有关NAPs的决定对大量国家未能提交其第一份NAP表示关切(expresses concern),注意到发展中国家缔约方在获得GCF资金和支持方面遇到的挑战、复杂性和拖延,特别是在提交和评估资金申请方面的挑战;

 

邀请(Invites)适应委员会和最不发达国家专家集团继续就如何动员支持NAP编制和实施提出建议;

 

要求(requests)适应委员会和最不发达国家专家集团继续:

  • 确认发展中国家在编制和实施NAPs方面的优先差距和挑战;

  • 解决所确定的优先差距、需求面临的障碍和挑战;

  • 为发展中国家缔约方组织关于差距和需求的培训,可以适当结合NAP世博会、适应论坛和其他相关的活动举行;

 

认识(Recognizes)对适应行动的长期规划和加速实施对缩小适应差距非常重要,同样认识到可以通过对适应行动灵活、多部门、包容和长期的计划和实施来避免不当适应(Maladaptation)

 

资 

长期资金目标(到2020年前的1000亿美元/年)

长期气候资金最终达成的决定欢迎(Welcomes)了近期对适应基金(2.11亿美元)、最不发达国家基金(7060万美元)、特别气候变化基金(3500万美元)和对GEF的第八次注资(53.3亿美元),以及在第八次注资周期中实现至少80%的气候相关资金目标的承诺,并敦促发达国家及时兑现承诺;欢迎(Welcomes)比利时、德国、挪威、韩国、俄罗斯、西班牙、 瑞典和欧盟在长期气候资金方面的工作;

 

要求(Requests)缔约方继续强化动员环境(enabling environments)和政策框架,以有效调动和部署气候资金;

 

重申(Reiterates)秘书处将与资金机制的运行实体,联合国机构,以及双边、区域和多边渠道合作,探索协助发展中国家缔约方以国家自主驱动的方式,评估它们的需求和优先事项,包括技术和能力建设方面的需求,并将探索将气候资金转化为行动的途径和方法;

 

要求(Requests)资金特设委员会(SCF)准备双年期报告,包括关键结论摘要、说明1000亿美元每年的气候资金在有意义的减缓行动和提高执行透明度方面的进展情况,供COP29(2024年)、COP31(2026年)和COP33(2028年)审议,最终的报告将在SCF有关的事项中审议;

 

注意到(notes)在SCF报告中有关气候资金的定义,以及缔约方和利益相关方在气候资金总体核算和报告方面使用气候资金定义的多样性,及其产生的复杂性

 

新的量化资金目标(NCQG)

11月19日,在大会已经延期一天的情况下,CMA发布了有关NCQG的又一份案文草案。这份案文再次强调(re-emphasizes)设定新的集体量化资金目标将在2024年得出结论,重申(reiterates)NCQG的目标是贡献于加速实现《协定》第二条的目标(即将全球平均温升控制在2℃以内,并力争不超过1.5℃)。塞内加尔在闭幕式表示将继续就气候资金的定义进行磋商,以便指引NCQG的谈判。

 

案文同样承认(acknowledges)对NCQG的审议需要取得实质的进步,包括考虑到发展中国家的需求和优先事项,包括目标的定量、定性、范围、获取特征和资金来源,以及相关透明度安排。与此前利益相关方提交的内容相比,案文草案仅进一步承认(further acknowledges)新目标要基于动员1000亿美元方面的经验和教训,但没有重申NCQG总额不能低于1000亿美元的最低限。案文要求特设工作组的联合主席要在2023年3月之前发布2023一整年的工作安排,包括技术专家对话的主题,并继续邀请不同利益相关方(特别是私营部门)为技术专家对话提交意见。

 

损失与损害的资金安排

当地时间11月20日晚,“应对与气候变化不利影响有关的损失与损害、包括重点解决损失与损害问题的资金安排”的决议草案出炉。损失与损害的资金安排在此议题的主要分歧是资金机制投入运行的时间线、资金来源、组织架构等。各缔约方经过多论磋商,达成如下成果:

 

  • 注意到(noting)鉴于全球持续变暖及其对脆弱人群和他们所依赖的生态系统的重大影响,避免(avert)、尽量减少(minimize)和处理(address)与气候变化不利影响有关的损失与损害问题的紧迫性不断加强;

  • 注意到(noting)将全球温升控制在1.5℃以内对限制未来损失与损害至关重要,并对IPCC第六次评估周期第二工作组报告的结论表示震惊(expressing alarm),该报告与其他现有最佳气候科学都显示,全球温度的每一点额外增长,损失与损害的严重性、范围和频率都将继续增加;

  • 承认(acknowledge)迫切需要新的(new)、额外的(additional)、可预测的(additional)和充足的(adequate)的资金,以协助发展中国家、特别是对气候变化不利影响脆弱的国家,应对与气候变化不利影响相关的(包括极端天气事件及缓发事件)经济和非经济损失,尤其是持续和事后的(包括再安置、复苏和重建)行动

  • 决定(decide)建立新的资金安排(new funding arrangements),以协助发展中国家、尤其是特别脆弱的国家。资金安排通过提供和调动新的和额外的资金,重点解决损失与损害问题,这些新的安排补充并包括《公约》及《巴黎协定》框架内和框架外的来源、基金、进程和倡议

  • 还决定(decide)在上述资金安排背景下,设立一个应对损失与损害的基金(a fund),其职责包括重点处理损失与损害问题;

  • 设立一个关于应对损失与损害新的资金安排和基金运作的过渡委员会(transitional committee),供COP28和CMA5审议和通过,以期使基金在内的资金安排得以投入运行;

  • 决定第二次格拉斯哥对话(Glasgow Dialogue)应重点讨论如何让新的资金安排和基金投入使用,以回应经济和非经济损失、缓发事件及极端事件,以及将如何贡献于转型专委会的工作;

  • 邀请国际金融机构在世界银行和国际货币基金组织2023年的春季会议上,考虑是否有可能为损失损害资金安排做出贡献,包括新的和创新途径。

  • 邀请联合国秘书长组织金融机构和其他有关实体的负责任,以确定提供资金最有效的方式;

  • 邀请联合国机构、政府间组织以及双边、多边和国际金融机构提交意见,说明自身如何为应对损失和损害的相关活动加强获得资金的机会和/或速度、范围和规模,包括潜在的限制和障碍以及解决这些问题的备选办法;

  • 要求COP27和COP28主席在下届COP之前,举办部长级磋商,来促进缔约方对此议题的潜在成果的考虑与理解

     

损失与损害是本次气候大会的突破性成果,不仅其资金安排首次成为《公约》和《协定》的正式议程,也通过了建立一个新的资金机制的历史性决议,部分回应了发展中国家三十年来的诉求。令人遗憾的是,在第一周技术谈判中发展中国家缔约方一直呼吁资金机制在2024年能够运行(operationalize),但最终通过的决议中没有纳入这一时间线。缺乏时间表的资金安排难以保证其及时、有效地落地实施。面对正在发生的气候变化影响及其带来的损失与损害这一当下最紧迫的问题,不知何时可以投入运行的资金机制很难在短期内解决发展中国家面临的气候资金获取难的困境。

圣地亚哥网络

圣地亚哥网络终于在本次大会上确定了结构组成,确定了秘书处、咨询委员会(advisory body)的运作方式,以及有关机构成员的选举方式,向为损失损害提供有效、及时的技术援助迈出了重要一步。

 

建立圣地亚哥网络是为了促进与损失与损害有关的组织、机构、网络和专家的技术援助,以使特别容易受到气候变化不利影响的发展中国家在地方、国家和区域层面执行避免、最大限度减少和处理损失与损害的有关办法;决议回顾(Recalls)了此前缔约方达成的为圣地亚哥网络提供资金的决议;

 

决定(Decides)圣地亚哥网络的结构组成将包括:

  • 一个圣地亚哥网络秘书处,为其工作提供便利;

  • 一个咨询委员会(advisory board),监督和指导圣地亚哥网络秘书处有效履行职能;

  • 一个由成员组织、机构、网络和专家组成的网络,涵盖与损失损害有关的广泛议题;

 

决定(Decides)圣地亚哥网络咨询委员会作为华沙国际机制(WIM)的一部分,该委员会将接受WIM的领导并对其负责;

 

决定(Decides)咨询委员会的成员将在下届会议(2023年11月)上选出,并鼓励缔约方提名具有多种经验和知识的专家,同时考虑到性别平衡的需要,这些专家的构成除了包括最不发达国家的代表、还将包括来自妇女与性别组织、原住民以及儿童与青年人组织的代表,体现了较为平衡、包容和公平的代表性;

 

进一步决定(Decides)咨询委员会的成员任期为两年,最多连任两届决定(Decides)在2023年当选的成员中,一半任期三年、一半任期两年,此后理事机构应每年选举一半成员,任期两年;

 

要求(Requests)咨询委员会制定议事规则草案,供附属机构在SB61(2024年11月)时审议和通过;

 

在组织架构方面,决定(Decides)圣地亚哥网络秘书处将通过咨询委员会对理事机构负责,并在其指导下运作;

 

决定(Decides)圣地亚哥网络秘书处一旦开始运作,应在咨询委员会的指导和批准下,为圣地亚哥网络拟定模式和程序,包括:

  • 制定对圣地亚哥网络成员的指南;

  • 制定响应技术援助请求的准则和程序,包括为紧急响应请求制定程序;

  • 制定管理技术援助资金的准则,包括确保技术援助能够直接提供给特别容易受气候变化不利影响的社区,包括对这些社区技术援助的最低百分比水平;

 

进一步决定(further decides)在COP27和CMA4结束后启动圣地亚哥网络秘书处东道国的遴选程序,保证以公开、透明、公平和中立的方式进行,以便在2023年前选定东道国

 

第六条

 

COP26之后,第六条的谈判聚焦实施和技术细节的讨论,以下是对本次会议成果的简要介绍。

 

6.2

本次大会通过了一系列包括技术专家审议指引、技术专家审议报告框架、技术专家培训工作坊、初期报告以及更新报告的框架等技术内容。

 

但在部分问题上仍需进一步磋商,大会要求附属科学技术咨询机构(SBSTA)继续就电子格式草案及以下问题开展磋商,在以期在2023年CMA5会议审议和通过:

  • 进一步考虑最不发达国家和小岛屿发展中国家的特殊情况。

  • 审议保密信息的方式。

  • 审议中具体说明在发现不一致时应采取的行动建议,以及关于缔约方应如何回应这些建议的规定和不回应的影响(如果有的话)的规定。

在2024年CMA6之前,完成有关相应调整(corresponding adjustments)的说明,以避免重复核算,并审议国际转让减缓成果(ITMOs)可否包括排放避免(avoidance)。 

 

6.4

在第二周的政治磋商中,大会审议通过了监督机构的议事规则。但各缔约方未能就如下议题达成一致:6.4活动是否可以包括避免的排放(avoidance)和增强保育行动(conservation enhancement),监督机构与东道国缔约方的责任、本机制的登记处与国际登记处及其他登记处的联通等议题。

 

6.8

本次大会对UNFCCC非市场机制网站的目的、用途、缔约方可自愿提供的信息类型做出了安排;并通过了2023-2024 年6.8工作方案活动执行时间表和2025-2026 年活动执行时间表,要求格拉斯哥非市场办法委员会继续分两个阶段实施2023-2026年工作方案活动:

 

  • 第一阶段(2023-2024年),重点是确定和制定工作方案活动的所有相关内容,并使《公约》网络平台投入运行;

  • 第二阶段(2025-2026),重点是全面实施工作计划活动,优先考虑现有的非市场方法。

性别与气候变化

气候变化、新冠疫情等多重挑战下,女性通常受到不成比例的冲击,但同时,女性在气候变化解决方案中也发挥着重要作用,特别是在气候适应领域的决策与参与方面。本次大会对性别行动方案(Gender Action Plan)开展了中期评估,并关切地认识到(notes with concerns)新冠疫情流行造成的空前危机,全球对新冠疫情的反应并不均衡,以及疫情对社会各领域的多方面影响,加深了原有包括性别在内的不平等现象,并由此产生了更多脆弱性。这些情况对性别行动方案的实施产生了不利影响,对实施能够促进性别平等的气候行动产生了不利影响。评估敦促缔约方加紧努力,强化利马性别工作组(Lima work programme on gender)和性别行动方案的实施。

 

强调(Underscores)通过以下方式提高UNFCCC进程中的性别平衡和包容性:

  • 请未来的缔约方会议提名女性担任高级别气候倡导者;

  • 请缔约方在UNFCCC谈判会议中,增进国家代表团的性别平衡;

  • 请秘书处和相关活动组织者开展促进性别平等的活动;

 

值得一提的是,本次大会鼓励(encourages)缔约方和相关公共和私营部门强化气候资金的性别响应(gender-responsiveness),以进一步加强的女性的能力建设,促进性别行动方案下的执行工作,以促进草根女性社会组织、原住民、尤其是女性和当地社区简化获得资金的途径;

 

鼓励(encourages)缔约方在执行性别行动方案时,让男性充分参与实现气候变化背景下的性别平等、赋予所有妇女和女孩权力的过程,成为变革的推动者和受益者,成为有关行动的战略伙伴和盟友;也鼓励缔约方将指定的性别和气候变化的连接点纳入有关国家政策和决策结构。

 

本次大会的决议是对公共和私营部门,特别是金融机构的一个明确的政策信号。研究显示,增强性别响应对于完善机构治理、扩大气候行动效益、实现可持续发展目标来说具有显著效益,此外,促进性别平等的工作不能忽视男性的充分参与。目前金融机构在妇女经济赋能方面等领域采取了一些行动,但尚未在机构战略、治理、程序以及投融资决策中充分纳入性别主流化。面对新冠肺炎疫情以及气候变化等对性别平等事业的不利影响,公共和私营部门亟需加速气候投融资领域的性别响应,以落实2030年可持续发展议程有关消除不平等的目标以及气候行动目标。(对金融机构如何开展性别友好的投融资,可以参考北京绿研公益发展中心2020年底发布的报告)

 

写在最后

 

在《联合国气候变化框架公约》达成的三十年里,世界格局与秩序几经演变,全球气候治理进程也在发生一些新变化,同时气候公正议题的辩论也随着损失与损害和适应议题成为谈判焦点而逐渐回归。本次大会我们看到基于气候科学的决策的日益体现;看到损失与损害的资金安排上的历史性突破;看到与适应息息相关的早期预警和系统性观测的重要性首次在封面案文里被正式提及;看到全球金融体系改革的紧迫性被气候治理置于更显著的位置,以解决发展不公平的结构性问题,回应发展中国家特别是最不发达国家需求;看到气候治理注重与生物多样性保护相关议题的协同;也看到对非缔约方主体的行动的重视与强调进一步为地方政府、民间社会等主体提高参与全球气候治理的力度打开了空间。这些进展为促进国家层面,特别是发展中国家,的落实行动和增强行动提供了政治势头,其中一些进展得益于发展中国家缔约方的不懈推动和民间社会的积极参与,只是这些变化需要三十年的努力本身也反映出发展中国家缔约方和民间社会参与全球气候治理的结构性挑战。

 

与此同时,减缓雄心方面的案文没能更进一步,但在能源、粮食安全危机、经济下行、新冠肺炎疫情的情况下至少也没有出现倒退。只是对于小岛屿国家和最不发达国家的人民来说,在不断加剧的气候危机下,减缓力度的不倒退还远远不够。在资金支持方面,新的气候资金目标和损失与损害的资金机制在2024年前也许难有实质进展,这意味着发展中国家在关键十年的前四年里仍会面临全球减缓不力、损失与损害增加、以及国际支持严重不足的多重挑战,尤其考虑到其制定系统性、跨学科的气候变化应对措施所需的长期人才培养、能力建设、技术转让与资金投入。

 

在全球气候治理即将迈向新的关键十年之际,雄心与实施缺一不可。2023年全球多边治理进程将以亚洲为主场。COP28将由阿联酋主办,UNFCCC在全球范围内将将举办几场气候变化相关的高级别部长会议,围绕损失与损害、全球新的气候资金等议题展开磋商;同时,印度将主办2023年G20峰会。亚洲是全球气候脆弱性最高的地区之一,加速气候行动、增强气候韧性、降低脆弱性是亚洲国家的普遍关切,期待主办国可以借助这些高级别会议动员各国领导人为全球气候治理注入新的动力,同时也期待与更多社会组织共同关注并参与全球气候治理相关进程。

 

文章来源:星球公社

 

 

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