2017年11月18日，联合国波恩气候变化大会（COP23）闭幕，本次大会主要就《巴黎协定》的实施细则展开了进一步商讨。自1990年《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）谈判启动以来，全球气候治理已跨过将近三十年的历程。从《公约》《京都议定书》（以下简称《议定书》）到《巴黎协定》生效，再到波恩气候变化大会通过的“斐济实施动力”系列成果，全球气候治理体系正处于不断发展、完善之中。与20世纪90年代相比，目前全球政治经济及温室气体排放形势已发生显著变化，全球气候治理内部体系也正经历着持续演化。气候治理是典型的全球性议题，兼具内政和外交的双重属性。对中国而言，如何把握全球气候治理新趋势，针对全球气候治理涌现出的新问题、新挑战及时做出新的战略部署，尤其是将全球气候治理与国内推进低碳发展战略有机结合，成为全球环境治理的重要参与者、贡献者和引领者，也是事关中华民族永续发展的千年大计—生态文明建设质量的关键内容。

全球气候治理的新趋势

2016年11月4日，《巴黎协定》正式生效并确立了2020年后全球气候治理的基本框架模式。从某种程度上讲，《巴黎协定》生效是气候治理各种内生、外生变量共同作用、推动的结果，集中体现了近年全球气候治理的最新趋势。在随后召开的马拉喀什气候大会以及波恩气候大会中，各国围绕如何加快落实《巴黎协定》相关问题进行了多轮谈判，也进一步强化了这些新趋势。

全球气候治理认可度显著提升

气候变化问题长期伴随着争论与质疑，导致相关谈判一直在曲折中前行，也在很大程度上影响了各国应对气候变化的积极性。但随着极端天气频发、全球气候变暖等现象日益明显，气候变化已开始对许多国家的生存发展带来了严峻挑战，现实的倒逼使各国政府及民众对气候变化有了更深的认识，也使全球气候治理的认可度不断提升。

与《公约》《议定书》相比，《巴黎协定》在生效时间间隔、缔约方数量等方面均有明显进步（见表1）。《公约》《议定书》从通过到正式生效均经历了较长的时间间隔，其中，围绕《议定书》的意见分歧使其从通过到正式生效的时间间隔长达7年多。相比较而言，《巴黎协定》从通过到正式生效仅用了11个月的时间。此外，截至2017年5月底，签署并批准《巴黎协定》的国家数量虽然暂时只有148个，但明显多于《公约》《议定书》通过后相同时间间隔的缔约方数量，说明各国参与全球气候治理的积极性明显变强，全球气候治理认可度在显著提升。但是仍然要看到，以美国为代表的部分国家，在气候变化问题上态度的反复甚至倒退，对全球气候治理进程产生了较为明显的负面影响。

全球气候治理渐趋理性务实

《公约》《议定书》开启了全球气候治理的序幕，并搭建起了早期全球气候治理的法律基础和基本框架，该框架由两大核心原则构成：一是通过顶层政治压力“自上而下”地制定强制减排目标，目的是构建一个具有普遍法律约束力的“目标＋时间表”治理模式；二是对发达国家和发展中国家的减排责任、义务进行简单划分，即发达国家需承担强制减排义务，对发展中国家则没有明确要求。此种模式虽然从理论上均具有较强的执行力和有效性，但在一个由主权国家组成的无政府社会中，却面临着很多有形或无形的抵制而无法有效贯彻和实施，因此在实际治理效果方面乏善可陈。实际上，这种带有理想主义色彩的治理模式一直面临着绩效不彰的困境。从该模式的实践来看，也并没有达到预期的效果，如历年气候大会的争论和发达国家对《京都议定书》及其第二承诺期的消极态度就说明了此问题。

与之不同的是，《巴黎协定》确立了2020年后全球气候治理的新范式。为了最大程度地争取广泛支持，《巴黎协定》突破了《议定书》所遵循的发达国家和发展中国家两分法的划分标准，差异化的灵活性日益增加。从对象看，《巴黎协定》的减排对象同时包括发达国家和发展中国家；从形式上看，主要以“自主贡献＋审评”这种“自下而上”的治理模式为主，该模式具有自愿性和半强制性的双重特征。这也意味着，全球气候治理正在从强制发达国家减排向发达国家和发展中国家“责任共担＋自愿减排”的混合模式转变，此种转变是各方协商妥协的产物，将发展中国家也纳入到温室气体减排的要求中，对包括中国在内的新兴发展中国家提出了更大挑战。可以说，发展中国家凭借理性务实的态度，进一步向发达国家传递了应对气候变化的决心。

全球气候治理参与主体更为广泛

长期以来，主权国家和政府一直都是全球气候治理多边机制的谈判、履约主体，城市及地方政府、企业、研究机构、社会团体、公民等非国家行为体在全球气候治理中的作用并未引起足够重视。但自2009年哥本哈根气候大会以来，由于历届气候变化大会取得的进展较为有限，许多城市及地方政府、社会团体、跨国企业等非国家行为体都开始以更为积极主动的态度，参与到全球气候治理中，利用各种双边、多边平台，全力推动全球气候治理的实质性进展。尤其是过去三年来，非国家行为体参与一直都是全球气候治理的显著特点之一，并呈现出混合多边主义趋势。《巴黎协定》强化了这一特征，首次明确将地方政府和企业纳入进来，使得非缔约方组织的行动力不断增强，即便是美国联邦政府宣布退出《巴黎协定》后，美国多个地方政府以及企业、组织仍然表态将会继续推动温室气体减排，在州一级或者其他层面支持《巴黎协定》，在波恩气候大会中，美国共有15个州政府派出代表参会，此外还有大量美国企业界和民间组织参会。可以说，全球气候治理的参与主体呈现出日益多元化的特征和趋势，非国家行为体影响力正日趋上升，更加有利于激发多元参与主体的积极性。

全球气候治理基本格局正在转变

全球气候治理涉及到不同主体之间的利益博弈、协调，是一个复杂、多边和长期的系统工程。经过20多年的发展，相比《公约》签订之初的背景，国际气候政治及经济形势格局已发生显著变化，由此也带来全球气候治理基本格局的转变，已从20世纪80年代的南北两大阵营演化为当前的南北交织、南中泛北、北内分化、南北连绵波谱化的局面。特别是哥本哈根气候大会后，受多种因素影响，欧盟扮演全球气候治理领导者的意愿和积极性有所下降，各方都希望突破目前的合作困境，对中国的期待逐渐增强。近年来，中国已相继与英国、印度、巴西、欧盟、美国、法国等国家和地区发布了双边气候变化联合声明，其中，为了展现气候治理的决心承诺和责任担当，更是三次与美国就气候变化议题发布联合声明，同时开展了大量工作，极大地推动了《巴黎协定》的签署和生效。为了进一步加快《巴黎协定》的落实，在波恩气候变化大会中，中国围绕大会重点议题积极准备相关提案，积极分享自身生态文明建设和应对气候变化领域的好经验、好做法，协调谈判中的诸多分歧，并提出“搭桥方案”，有效推动了谈判进程。不难发现，中国在全球气候治理进程中扮演的角色已发生显著变化，尽管“发展中国家”的身份没有变，但正被推到全球气候治理的中心位置，正实现从参与者到贡献者、引领者角色的转变，这既是全球气候治理基本格局转变的一个重要标志和信号，同时也彰显出中国致力于生态文明建设，打造人类命运共同体的决心和意志。

全球气候治理存在的合作困境

“共区”原则需进一步强化

自全球气候变化谈判开始以来，气候治理中的责任义务就一直是各方争论的焦点议题之一。从最早的是否继续坚持“共同但有区别的责任”原则（以下简称“共区”原则），到近年来的“共区”原则如何解读、体现和落实，各方围绕“共区”原则涉及的历史责任、减排义务、资金、技术支持、透明度等话题展开激烈争论，并耗费了大量的人力、时间和政治资源，“共区”原则的权威性也不断受到冲击。

作为当今气候变化谈判的核心基本原则，自《巴黎协定》签署以来，“共区”原则的解读有了动态发展，即在原来的“以公平为基础并体现共同但有区别的责任和各自能力原则”基础上增加了“要根据不同的国情”，一方面协调了发达国家和发展中国家有关历史责任、现实未来责任的分歧，另一方面也鼓励发展中国家根据自身国情，决定其参与全球气候治理的贡献程度。尽管“共区”原则得以坚持，但是未来各方仍可能围绕“共区”原则的解读、侧重点和实现方式展开激烈博弈，其原因主要在于：一是“共区”原则自身的模糊性、抽象性为各方留出了自由解读的空间；二是发达国家对历史责任回避的态度未有实质性转变；三是发展中国家内部立场分化。因此，如何寻求“共区”原则可接受性和可实现性的突破，并朝务实方向发展，仍将是未来全球气候治理必须面对的问题之一。

发达国家兑现资金技术支持承诺有待落实

资金技术问题一直都是发展中国家在应对气候变化过程中的关键制约因素。相较于发达国家，发展中国家由于经济发展水平普遍不高，在应对气候变化中往往面临着资金、技术和能力建设上的不足。为解决这一矛盾，《公约》《议定书》和《巴黎协定》均明确了发达国家向发展中国家提供资金技术支持的义务，但从目前来看，发达国家实际的资金技术支持力度与其承诺之间存在巨大差距。

一方面，从资金层面来看，主要表现为：一是发达国家出资的承诺金额和实际兑现金额之间相差巨大，如2009年的哥本哈根会议确立了发达国家2010—2012年提供300亿美元快速启动资金，建立绿色气候基金，并在2020年前实现每年1000亿美元的注资目标，但由于发达国家态度消极而不得不推迟启动，目标金额也仅实现较少部分；二是部分发达国家将对发展中国家提供的其他类别援助项目资金充当气候资金或者简单通过缩减其他类别援助项目资金获得气候资金额，资金清晰度和透明度不强；三是发达国家并无兑现资金承诺的明确时间表和路线图，其内部出资金额、比例及协调机制也未建立；四是各方就2020年后的资金目标未形成明确共识，对于2020年后的资金安排也无规模目标。

另一方面，从技术层面来看，目前应对气候变化成熟适用的技术主要由发达国家掌握，发展中国家在减缓适应领域与发达国家存在巨大差距。由于政策、体制、资金和法律等方面因素，目前发达国家和发展中国家有关应对气候变化方面的技术合作、创新和转让仍然未有明显突破。

国家自主贡献文本形式内容不统一

《巴黎协定》提出了后京都时代2020年之后全球应对气候变化的框架性安排，即各国将以国家自主贡献（Intended Nationally Determined Contributions, INDC）的形式参与到全球气候治理中来。作为《巴黎协定》的核心内容之一，国家自主贡献体现了各国应对气候变化的行动承诺和决心，但由于并未制定统一的国家自主贡献文本规范，导致已提交的国家自主贡献文件形式和内容存在显著差异性，无法对《巴黎协定》确定的“全球平均气温升幅控制在2摄氏度以内，并努力将气温升幅限制在1.5摄氏度内”的目标提供有效支撑。主要体现在：一是减排承诺形式、基准年、目标年选择存在差异，给总减排量的计算增加难度；二是减排气体种类及核算方法存在差异；三是“自下而上”的减排形式缺乏明确约束力，相应的履约、核查、奖励、惩罚机制还无具体制度保障。除此之外，各方关于2020年前应对气候变化行动还存在较大分歧，在本次波恩气候大会中，发达国家更倾向于讨论2020年后的路线图，而发展中国家则希望解决2020年之前的行动力度。

气候变化问题政治化使各国博弈加剧

与一般环境领域问题不同，气候变化问题涉及能源结构、生产方式、生活消费方式、价值取向等经济社会多方面内容。气候治理问题表面上是围绕温室气体减排及相关资金、技术而展开，但已不仅仅是科学和环境问题，其政治化倾向也渐趋显著。这也使得每年召开的气候变化大会逐渐成为各国博弈的一个重要平台，实际上，博弈背后是不同国家发展权、发展模式、经济利益、代内代际发展权力、权益义务之争。具体来讲：一是发展权力的博弈，包括发达国家与发展中国家间、当代人与后代人不同代际间的发展权利的博弈；二是发展模式的博弈，即工业文明以来建立的发展模式和绿色发展模式的博弈；三是话语权的博弈，即各国在政治、道德、经济、科研等层面围绕气候变化话语权的争夺。

各国国内政治环境变化增加不确定性

全球气候治理既需要国际社会集体合作，也离不开各国内部持续有效的行动。但是，一国应对气候变化的立场较容易受到其国内政治环境的影响，这也是过去数年全球气候治理进展缓慢和充满不确定性的重要原因之一，政党轮替、民意压力、选举考量、经济发展不平衡等因素均可能导致一国应对气候变化立场和态度的变化，甚至做出与之前截然相反的行动。如在签订《京都议定书》后，美国、加拿大、日本、新西兰及俄罗斯相继退出《议定书》或《议定书》第二承诺期；奥巴马政府2015年签订的《巴黎协定》，特朗普政府上任后不久便宣布退出，尽管特朗普政府此后态度又出现摇摆，借助不同渠道委婉表达了如重新修改、审查《巴黎协定》相关条款，可以有条件地留在《巴黎协定》内等意向，但仍然不可避免地对《巴黎协定》及全球气候治理进程产生了一定的负面冲击。与此形成鲜明对比的是，中国、欧盟和许多其他国家积极作为，对《巴黎协定》的执行一直持有坚定立场和意愿，尤其是中国，一直以来都在持续、稳定、积极、主动推进全球气候治理进程不断演进，并获得各方赞誉。总体而言，目前各国国内政治环境的复杂多变虽然在很大程度上增加了全球气候治理进程的不确定性，但尚不足以带来颠覆性破坏。

中国低碳发展战略新部署

2017年10月18日，习近平总书记在中共十九大报告中提出，要坚持环境友好，合作应对气候变化，保护好人类赖以生存的地球家园。可以说，近年的全球应对气候变化谈判以及《巴黎协定》的达成、签署、批准、生效和推动，中国均起到了十分重要的推动作用，充分展现了负责任的大国担当，也体现出构建人类命运共同体的决心。随着气候政治格局的逐渐演变，未来国际社会对中国以及中国国内民众对政府的期待将会不断增强，在此过程中，低碳发展将是中国参与全球气候治理和解决国内资源环境问题的重要路径。

从国际层面来看，近年来以基础四国为代表的发展中大国在经济总量和温室气体排放总量上都有了大幅度增长，尤其是中国，作为温室气体排放第一大国和全球第二大经济体，国际上要求中国承担更多责任和义务的呼声越来越大，中国在应对气候变化领域面临着强大的国际舆论压力。从国内层面来看，改革开放以来，中国在保持经济快速增长的同时，资源环境问题日趋尖锐，雾霾、水资源污染、土壤污染等一系列环境问题也在倒逼国内的低碳发展，中国的低碳发展战略实际上是全球气候治理新格局和国内因素共同推动的现实选择。因此，在战略的选择制定中，不仅要考虑国内客观实际，还需要结合全球气候治理和经济技术发展趋势大背景，实现气候外交战略与国内低碳战略的深度融合。

面向国际的战略部署

气候外交目前已成为中国参与全球气候治理极具代表性的特征之一，中国要想切实推动全球气候治理进程，必须通过低碳发展这一路径来实现，包括同时推动国际尤其是广大发展中国家和国内的低碳发展。从全球来看：一是要进一步以更加积极主动的姿态参与到全球气候治理中，大力推进全球气候治理的谈判进程和国际合作，为全球低碳发展营造更加稳固的环境；二是努力协调发展中国家立场，维护广大发展中国家权益，为广大发展中国家低碳发展争取更为有利的条件；三是巩固强化现有国际交流与合作，通过多渠道、多层次、多样化的国际交流与合作，促进发展中国家实现低碳发展，特别是要借助气候变化南南合作基金，通过建设低碳示范区、开展减缓和适应项目、强化人员培训等不同形式的能力建设，增强广大发展中国家使用绿色气候基金的能力，提高其低碳发展水平，在“一带一路”中突出生态文明理念；四是在各种国际双边、多边气候外交场合积极宣传中国低碳发展的成就，提高中国生态文明建设、绿色循环低碳发展等理论和实践的国际影响力，进一步展现中国政府生态文明建设的决心和意志，使中国真正成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者。

面向国内的战略部署

从国内来看，中国低碳发展战略部署涉及经济社会发展中多领域的低碳化，包括生产方式、生活方式和价值观念等多个方面。具体来说：

第一，生产领域低碳化。要构建低碳产业体系，通过低碳技术、政策、理念等外部因素的支撑，推动产业结构转型与升级，其核心是提高生产领域的低碳生产力，降低生产领域碳排放总量。首先，在工业领域，应对工业存量开展成本效益优化的低碳技术改造；重视新增工业产能的低碳发展路径设计，及时调整我国工业在国际产业链分工中的地位；积极发展跨行业的产业共生推进协同减排，以信息化促进工业跨越式低碳发展；充分发挥碳交易等市场机制促进工业领域减排，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系。其次，在农业领域，从生产者行为出发，明晰农业生产温室气体排放的关键环节，转变农业生产方式，以实施乡村振兴战略和农业供给侧改革为契机推动低碳农业发展，并注重与农村人居环境整治工作相结合，积极探索低碳农业发展路径。最后，在服务业领域，要推动服务业转型，充分发挥“互联网＋”、共享经济等新技术、新商业模式的优势，落实《服务业创新发展大纲（2017—2025年）》的相关内容，通过加快发展现代服务业，充分激发服务业的温室气体减排潜力。

第二，生活消费领域的低碳化。随着我国工业化、城镇化的快速推进，一方面，城镇化进程中大量农村居民转变为城市居民，身份的转变会带来生活消费习惯的改变，使其资源消耗和温室气体排放增加；另一方面，伴随着城镇居民可支配收入增加，个人或家庭的购买能力也在逐渐增强，其生活消费领域引致的温室气体排放也在同步增加。为实现生活消费领域的低碳化，2015年环保部、国家发展改革委等部门相继印发了《关于加快推动生活方式绿色化的实施意见》《关于促进绿色消费的指导意见》，为生活消费领域的低碳化提供了良好的制度支撑。为加快推动生活消费领域的低碳化，未来需要进一步从以下几方面着手：一是促进个人或家庭在衣食住行游中实现低碳生活方式和消费模式，如鼓励个人或家庭做好生活垃圾分类、践行绿色居住和低碳出行、减少一次性日用品消费等；二是倡导个人或家庭对低碳产品的消费，对其购买低碳产品的行为给予适度激励；三是创新体制机制，运用市场化手段如碳普惠制等进一步激发个人或家庭低碳生活消费的积极性，实现生活消费领域的低碳化。

第三，价值观念领域的低碳化。实现低碳发展，除生产领域、生活消费领域的低碳化外，还离不开价值观念的低碳化。在战略制定过程中，具体要做到：一是实现低碳价值理念与生态文明建设、绿色发展等宏观战略的深度融合，将低碳价值理念贯穿于以上战略实施的全过程，使低碳价值理念成为社会主流价值观，成为社会主义核心价值观的重要内容；二是在原有价值体系中融入低碳发展理念，推动低碳价值观与勤俭节约等中华传统美德相结合，使低碳价值观念深入人心，促进全社会低碳意识的提升；三是重视环境教育的作用，尽早推动国家层面环境教育的立法，将低碳理念融入学前、中小学、高等院校、社会职业培训的教学体系中去，实现低碳教育全覆盖。

广东国际战略研究院（GIIS）成立于2009年11月，是广东省委省政府设在广东外语外贸大学的新型高校智库，专注于国际战略研究；获评为教育部战略研究基地、外交部政策研究重点合作单位、广东省首批重点建设智库、“一带一路”智库联盟理事单位、金砖国家智库联盟理事单位；以研究院为主平台的21世纪海上丝绸之路协同创新中心列入广东省高水平重点学科建设项目。

刘航：四川省委党校区域经济研究部，泸州市委党校，

温宗国：清华大学环境学院长聘教授、博士生导师。