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《巴黎协定》后续谈判仍任重而道远

媒体:中国经济导报  作者:柴麒敏 祁悦
专业号:碳汇资讯
2016/10/25 6:47:58   

2016年10月5日,欧盟及其7个成员国正式向联合国递交了《巴黎协定》批准书。至此,《巴黎协定》缔约方数量达到74个,温室气体排放量占全球比重达到58.82%,满足了《巴黎协定》的生效条件。作为《巴黎协定》的保存人,联合国秘书长潘基文也在日前宣布《巴黎协定》将于2016年11月4日,即生效条件满足后第30天,正式生效。在笔者看来,其生效后的影响有3个方面。

其一,《巴黎协定》是历史上最快被批准生效的国际条约,彰显了全球各国低碳转型的决心。

《巴黎协定》得到了全球各国广泛的支持。2015年底的巴黎气候大会上,法国作为主席国邀请了超过150位国家元首或政府首脑出席开幕式,为多边进程注入动力,提振全球应对气候变化的信心。在《巴黎协定》成功达成之后,2016年4月22日,联合国秘书长在纽约联合国总部举办了《巴黎协定》签署仪式,175个国家或地区派遣了高级别代表参与仪式并签署了协定,其中15个国家提交了批约文书,并且很多国家也表达了尽快批约的意愿。以往达成的国际环境协议大多需要十几个至几十个月的时间来完成生效程序,《联合国气候变化框架公约》历时22个月生效,《京都议定书》的生效程序更耗费了长达86个月的时间。此次,《巴黎协定》达成后仅用了不到11个月的时间就正式生效,得益于人类对气候变化问题的科学认识更加广泛深刻,体现了各国携手推动低碳转型、共同应对气候变化的决心和信心。

其二,《巴黎协定》快速生效离不开多方促进和大国引领,推动形成全球气候治理新格局。

《巴黎协定》达成后,各方开展了积极行动推动其尽快生效。联合国秘书长潘基文分别于4月和9月举办了关于《巴黎协定》的高级别签署和批准活动,并多次在各种场合敦促和鼓励各国尽快批准协定,加速全球应对气候变化行动与合作。美国奥巴马总统也积极促进《巴黎协定》生效,在其2016年以来的历次国事访问中都与相关国家达成了共同促进协定生效的共识,美国国务院工作层也在各种多边、双边场合积极运作,促进各方批约。

中国在《巴黎协定》生效进程中,更是发挥了不可替代的作用。一方面,中国排放占比全球第一,约20.09%,中国批约是满足生效条件的必要基础;另一方面,国际社会对中国继续发挥领导力给予厚望,中美在G20峰会期间与美国共同交存批约文件,使协定缔约方排放占比从此前的1.08%显著提升至39.06%,迎合了各方预期,并带动了更多国家批准《巴黎协定》,包括阿根廷、巴西、墨西哥、摩洛哥、新加坡等国于9月21日在联合国秘书长举行的高级别活动上批约,印度、加拿大、新西兰等于10月初批约等;与此同时,G20峰会期间中美共同递交批约文书是“主场外交”的重要体现,中国外交部长王毅将推动气候变化《巴黎协定》尽早生效作为峰会十大成果之一,各方对此积极评价,这无疑是中国进一步走向全球治理舞台中央的坚实一步。基于国内坚实的应对气候变化工作基础以及积极建设性的多边和双边气候合作,中国在全球气候治理中的领导力和影响力不断提升。

其三,《巴黎协定》提前生效使多边进程面临一系列程序问题,给协定后续的规则谈判带来挑战。
按规定,第一次《巴黎协定》缔约方大会就将在协定生效后的第一次《联合国气候变化框架公约》缔约方大会期间举行,即2016年11月7日开始的马拉喀什会议。而按照德班平台谈判最初的设想,新协定应不晚于2020年生效,根据以往的经验,在2020年生效的可能性最大,各方也据此对后续谈判进程做出了安排,包括一系列需要在第一次《协定》缔约方大会审议通过的技术细节和规则指南谈判等。《巴黎协定》提前生效带来一些法律和程序上问题,其中最突出的问题是未批准《巴黎协定》的《联合国气候变化框架公约》缔约方将无法参与协定下的管理、监督和决策过程,依据先例,上述缔约方只能作为观察员参加缔约方大会(CMA)及相关谈判。
《巴黎协定》生效后,CMA作为其唯一的决策机构还需与目前联合国气候变化大会(COP)、附属履行机构(SBI)、附属科技机构(SBSTA)和《巴黎协定》特设工作组(APA)下的相关工作进行协调。2016年5月波恩会议期间,各方就此问题进行了初步磋商,部分缔约方和秘书处提出若协定提前生效,则第一次缔约方大会(CMA1)在开幕后随即休会,待后续《联合国气候变化框架公约》缔约方大会时继续,但各方尚未就此达成共识,有待第一次CMA大会解决。同时,《巴黎协定》实施相关各议题的

谈判也面临更加紧迫的时间约束,第一次特设工作组(APA)会议各方仅就会议议程达成共识并初步交换意见,后续谈判仍任重道远。

因此,中国应依托现有工作基础,继续在全球气候治理领域内发挥积极的作用,推动制定公平、合理、共赢的国际气候合作规则。中国在减缓和适应气候变化领域都采取了有力的政策措施,在国家自主贡献中也进一步提出了有力的行动目标,为落实《巴黎协定》中国还将在节能减排、发展可再生能源、推动低碳城镇化和低碳基础设施建设、增加森林碳汇等方面开展大量的行动。

中国率先批约、积极推动《巴黎协定》尽早生效,显示出中国应对气候变化和推动低碳转型的信心和决心,这一积极信号将进一步激励全球各国、私营部门以及民间团体转变经济增长和生活模式,推动各方在国际、区域和国家层面落实《巴黎协定》和各自国家自主贡献,促进全社会的低碳转型。这些积极行动也奠定了中国参与全球气候治理并发挥更大影响力的基础,中国应把握机遇,以应对气候变化领域为抓手和突破口,促进国际秩序朝着平等公正、合作共赢的方向发展,为中国新形势下对外工作打造更好的基础。

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