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维护和推动气候变化多边治理进程

媒体:中国社会科学网  作者:林伯强
专业号:碳汇资讯
2017/7/20 6:53:18   

2017年当地时间6月1日下午,美国总统特朗普在白宫宣布,美国将退出《巴黎协定》。事实上,在此之前特朗普已经在不同场合多次表达过退出《巴黎协定》的意愿。2012年特朗普就曾在推特上发文称“气候变化是中国人编造出来的理论”;2016年竞选期间,特朗普又声称“全球变暖是削弱美国工业的骗局”,并承诺当选后美国将退出《巴黎协定》。2017年1月就职时,特朗普表示将在上任后100天内“取消”《巴黎协定》。从特朗普过往的种种态度可以看出,他是不相信气候变化的。他上任后签署行政命令撤销奥巴马时期推出的《清洁能源计划》,采取回归传统化石能源大发展方针的能源政策,这些都反映其在气候变化问题上的倒退。

在发言中,特朗普特别提到,美国或将通过谈判“重新加入”《巴黎协定》,达成一个“全新的、对美国公平的协定”,似乎希望将此作为谈判筹码,争取更多有利条件。然而对于美国退出《巴黎协定》,国际社会很快做出了回应。意大利、法国、德国、英国、日本及中国等多国领导人纷纷表示,愿意继续执行《巴黎协定》,并强调《巴黎协定》不可推翻、不可修改。联合国气候变化框架公约(UNFCCC)秘书处也宣布,《巴黎协定》不会因为单个缔约方的要求而重新谈判。即便美国执意退出《巴黎协定》,最终可能还是要走法律程序。《巴黎协定》第28条规定,协定生效日起3年后,缔约国才能通过书面通知提出退出申请,且在收到退出通知之日起1年期满时生效。这也意味着,美国的退出方式和退出时间还存在许多不确定性。就目前来说,美国宣称退出《巴黎协定》或将产生以下影响。

首先,不管美国最终退出与否,都将使《巴黎协定》的处境更为困难。经过多年的谈判,2015年12月《巴黎协定》在巴黎气候变化大会上通过,2016年11月正式签署生效,截至目前共有195个国家签署该协定,其中148个国家正式批准通过。《巴黎协定》将全球平均气温较工业化前水平的升高幅度控制在2摄氏度之内作为目标,并提出为把升温控制在1.5摄氏度之内而努力。应该说,《巴黎协定》目前达到的成果是比较扎实和切合实际的,该协定也被世界公认为继《京都议定书》后全球气候治理的标志性成果。

客观地说,即使按照原先预定的计划行动,要实现协定目标,也是一个比较大的难题,需要各国付出很多努力。而特朗普政府的态度无疑会让该协定的落实更加困难。其一,美国原先签署协定后制定的减排任务是,到2025年要较2005年减少26%—28%的碳排放量。作为全球第二大碳排放国,美国本来需要在协定框架下,作出非常重要的减排份额贡献。而如今,美国退出《巴黎协定》,不减排或是少减排,必然对该协定的推行产生直接的负面影响,增加其他国家的减排负担。其二,二氧化碳减排需要付出成本,真正实现减排离不开资金和技术的支持,协定规定发达国家缔约方需为发展中国家缔约方在减排方面提供资金和技术支持。作为全球第一大经济体和科技强国,美国如果不积极为发展中国家提供资金技术帮助,将会大大增加《巴黎协定》框架下一些措施以及工作运行的难度,或将出现一些摇摆不定的国家借口退出协定或削弱减排力度。譬如,在2001年布什政府宣布退出《京都议定书》时,就出现过这样的情况。

更重要的是,美国退出《巴黎协定》将会对全球减排产生更深层次的负面影响。特朗普对清洁能源相关政策的淡化,以及对于退出《巴黎协定》的决定,都相应表明了其对于传统化石能源产业的支持,以及对碳减排相关政策的放松,这意味着美国企业的能源成本将降低。譬如,在减排压力的推动下,中国政府的低碳经济转型和能源结构调整将面临更加不利的国际环境。未来几年,美国传统能源公司所面临的能源碳排放环境将相对宽松,其能源环境成本可能会相应走低,而与其竞争的其他国家的企业却由于增加了碳减排的成本,而导致能源成本增加。2017年中国碳排放权交易市场即将全面启动,“十三五”期间包含石化、建材、有色、钢铁、电力等行业,7000—8000家重点企业将陆续进入市场。在清洁低碳发展背景下,这些企业的能源成本都将面临上升。在全球市场中,当这些企业同美国的能源公司竞争时,将面临更大的竞争压力。

再次,对美国本身而言,退出《巴黎协定》或将产生两方面影响。第一,退出协定的好处目前还不是很清晰,但美国的全球领导力会因此大打折扣。当今全球绝大多数国家和人民对应对气候变化的态度已有很大的变化,减少碳排放、走可持续发展道路、发展新能源是全球共识。事实上,虽然进度不尽如人意,但全球经济确实都认可低碳清洁能源转型,体现在《巴黎协定》的缔约国较《京都议定书》时期要多得多。在全球积极应对气候变化时,特朗普政府的倒退,将损害美国政府的公信力。第二,退出协定将对美国本土清洁能源产业、环保企业以及新能源汽车企业产生严重的负面影响。在特朗普宣布退出《巴黎协定》后,诸如特斯拉汽车、苹果、谷歌、陶氏化学、通用电气等企业的负责人就纷纷表态,希望美国继续留在《巴黎协定》中。特斯拉首席执行官埃隆马斯克甚至表示,如果特朗普执意退出《巴黎协定》,他将辞去白宫顾问委员会的职务。奥巴马时期美国政府对能源、汽车行业制定了许多严苛的政策,意图发展可再生能源和新能源汽车。而特朗普自执政以来,在这些政策上的不断松绑,特别是退出协定,将严重阻碍美国整个清洁能源和新能源汽车产业的发展。

最后,对中国来说,特朗普退出《巴黎协定》的影响有多个方面。一方面,只要坚定支持《巴黎协定》,中国在确立全球气候变化治理中的领导力肯定会得到加强,从而提升中国的全球影响力。过去在推动气候变化治理时,一直都是欧美发达国家占主导地位。今天中国的综合国力大大增强了,同时中国作为全球第一大碳排放国,在《巴黎协定》中的作用不可忽视。当前,美国、中国和欧盟无疑是推动气候变化治理最重要的三方。其中,欧盟长期以来都在积极推动气候变化治理,推动《巴黎协定》的规则制定。美国的退出将拉近中国和欧盟之间的关系。中国外交部已发表声明,将与欧洲加强合作,维护和推动气候变化多边治理进程。可以预见,未来中国在气候变化治理问题上的话语权将会增加,而中国也将与欧洲以及除美国之外的其他国家,在碳排放、可再生能源产业以及新能源汽车领域,进行更多的技术和产销合作。更长远地说,中国有望在新能源领域占领先机。另一方面,中国虽然可能获得领导力,但也需要付出相应代价,全球碳减排将更加聚焦中国。其一,中国已经确定了低碳可持续发展的道路,减排的大方向不会改变,但减排是需要实实在在的技术和资金投入的,这将涉及产业的转型与利益的再分配,需要政府和企业付出很多努力。其二,如前文所述,中国的能源行业及相关行业可能面临更加不利的国际竞争环境,如果要和美国的企业进行竞争,必须付出更大的努力。

正如UNFCCC执行秘书菲格雷斯所言,“气候变化不是意识形态,不是政治,不是信仰,而是一个物理概念,物理事实是改变不了的”。推动气候变化治理是全球共识,也是历史发展的必然。目前美国宣布退出《巴黎协定》的事实,可能会延缓全球减排的步伐。虽然四年后美国会出现什么情况很难预测,但至少《巴黎协定》在特朗普任职期间将困难重重,我们需要更强的减排定力。

(作者单位:厦门大学能源政策研究院)

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