过去20年，在全球范围内，自然灾害影响到44亿人，剥夺了130万人的生命，造成了20万亿美元的经济损失。这些灾害造成的并不仅仅是死亡，它们对贫困群体和弱势群体的影响更为严重。灾害已在全球尺度上对可持续发展构成不可避免的主要威胁。

现在人们已达成共识，法律工具可以规范和指导人们在灾害面前作出正确选择。这一点在《兵库行动纲领（2005-2015）：加强国家和社区的抗灾能力》中已被168个联合国成员国所认同。基于此，国际红十字会针对31个国家的法律框架进行评估，力求发现有效的应对灾害的法律框架。

2014年6月17日，联合国开发计划署出版物《减少灾害的有效法律和规范：多国报告》（Effective law and regulation for disaster risk reduction: a multi-country report）发布，其中第19章概述了减少气候灾害风险的自然资源管理法律，主要内容如下：

——背景

大多数灾害风险管理法律，都包括同时应对多种灾害的措施，但是，高度暴露于两类灾害的国家往往需要构建新立法，这两类灾害，一是森林火灾，二是洪水灾害。另外，应对干旱风险也是受灾国家的立法新领域。与地震和飓风等灾害不同，森林火灾、洪水和干旱灾害的特点在于，它们与自然资源管理（森林资源和水资源）、土地资源管理存在紧密的内在联系，通过有效的管理活动，能减少加剧灾害风险的土地和生态系统退化。目前对于这类法律规定实施情况了解不够详细，还需要加强研究。

——各国自然资源管理法规案例

在许多国家，管理森林火灾风险的相关法律往往与灾害风险管理法、环境法相互割裂。原因在于，许多国家（如：澳大利亚、美国、越南、马达加斯加）在灾害管理法诞生之前的几十年，就已经颁布了预防火灾法律。这些预防森林火灾的法律常以严厉的罚金和刑事处罚为主，但是在落后或者中等收入国家（如越南、马达加斯加）并没有得到很好的执行。在个别国家如澳大利亚，其与灾害风险管理法割裂开来的森林火灾风险管理法，执行地非常有效，但这种情况并不适用于所有国家。需要研究的是为什么森林火灾风险管理未纳入灾害风险管理法，并需要进一步探讨是否一些国家为了更有效地应对灾害，就没有将森林火灾风险管理纳入灾害风险管理法。

对于大部分经常发生洪水灾害的样本国家，洪灾一般都被纳入国家灾害管理法进行统一管理。但是，这些法律仅仅聚焦于短期减缓措施和洪灾预警。要更多的考虑土地利用规划法（land use planning laws）和建筑法规（building codes），特别是在洪灾制图和禁止在洪泛区设立居民点的时候，充分考虑洪水风险。这些措施可以明显减少对洪灾风险的暴露度，但解决潜在洪灾和干旱灾害风险还要通过部门水资源联合管理。水资源管理法律在所有样本国家都已建立，立法主要集中在可持续地保障安全和充足的水供给，其中部分法律关注到减少洪灾风险和减缓措施。

关于样本国家水和干旱最令人感兴趣的研究发现是，将水资源和洪水管理立法纳入以减少灾害风险作为目标的资源管理综合系统。洪水管理主要包括有关法律和利益相关者（社区、社会公民和灾害风险管理组织），制定建筑法规、空间规划、土地（泄洪区）利用规划、环境管理规定和环境影响评估的政府机构，进行气象、水文预测和早期预警技术部门。采取综合方法的主要原因是，水资源管理由于管理条件和优先顺序的不同可能会增加或减少洪水和干旱风险。如在某一地区，水务局的决定可能增加洪水和干旱的风险，但也可能在其它地区减少洪水风险或促进水供应。水资源综合管理的办法就是要把排水区和河流流域当成一个逻辑单元进行管理。这常常需要特殊的法律授权来管理跨地区或州边界的水资源，并开展跨部门风险管理合作。几乎一半的样本国家都有相关法律支持这种方法，但是需要更加深入的研究细化法规和提高实践的应用效率。

尽管样本国家特别是非洲十分关注干旱风险，但是这些国家只在多种风险方法中不同程度提到干旱，几乎没有法律规定具体涉及到干旱，这就导致多种风险方法不能很好应对缓慢性灾害。2010~2011年在非洲之角由于缺少预防措施，发生了干旱和饥荒就说明了这个问题，随后，肯尼亚制定了干旱特殊法和机构框架。还有一个争论就是，干旱究竟是与其他灾害分离单独管理还是采取措施综合管理有效？在样本国家采取了很多方法，包括水的储存、定量配给、考虑干旱风险的自愿综合管理等。进一步的研究需要分析新兴领域法律规定的发展，并找到在不同国家使用的管理方法。

——要点总结

森林火灾、洪水和干旱的风险管理与自然资源，特别是与森林、水和土地资源的管理存在内在联系。管理目标是阻止导致洪水和干旱风险的土地和生态退化。森林管理法往往与灾害风险管理法割裂。森林管理法常对引起火灾的行为进行严厉的处罚，在落后和中等收入国家不能得到很好的执行。在大多数样本国家，已将洪水风险纳入国家灾害风险管理法律和系统，只是法律主要涉及短期的减缓洪水措施和洪水预警。尽管在减灾管理法律中通常包括多种风险危害的定义，但由于缺乏具体法规，导致对哪些干旱监测系统难以监测的缓慢性灾害缺乏指导意义。

(摘译自：1.《Effective law and regulation for disaster risk reduction: a multi-country report》；编译：吴柏海、赵金成、曾以禹、马仲)

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